“今年年初就聽說國(guó)家多個(gè)部門在制定糧食、煤炭等6個(gè)物流專項(xiàng)規(guī)劃，沒想到一等又是一年，依然杳無音信。”北大荒物流（集團(tuán)）有限公司總經(jīng)理常法勝言語(yǔ)中難掩失望。
為此事心急如焚的還有湖南某糧食物流公司總經(jīng)理聞?wù)拢ɑ�。他告訴記者：“《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）出臺(tái)快兩年了，包括糧食物流專項(xiàng)規(guī)劃在內(nèi)的許多細(xì)則遲遲沒有出臺(tái)，管理體制不順是主要原因�，F(xiàn)在糧食物流是歸哪個(gè)部門管還不清楚�！�
《規(guī)劃》細(xì)則的“難產(chǎn)”凸顯我國(guó)多頭管理物流體制對(duì)物流業(yè)升級(jí)發(fā)展的消極影響。作為服務(wù)業(yè)的重要分支，物流業(yè)與工商業(yè)有著密切聯(lián)系，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。我國(guó)正處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，越來越多的中國(guó)企業(yè)“走出去”，參與全球化競(jìng)爭(zhēng)。這迫切要求改革創(chuàng)新物流管理體制，解除束縛物流業(yè)發(fā)展的體制“枷鎖”。
管理分割之痛
去年《規(guī)劃》出臺(tái)后，國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部等33個(gè)部門和行業(yè)協(xié)會(huì)，組成了落實(shí)《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》工作小組。
一位地方發(fā)改委官員告訴記者，如此眾多部門參與《規(guī)劃》的落實(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)各自部門爭(zhēng)利益的狀況。這或許是《規(guī)劃》眾多細(xì)則至今未出臺(tái)的主要原因。對(duì)于物流部際聯(lián)席會(huì)議制，該官員表示，這種制度雖然在一定程度上發(fā)揮了很好的作用，但它更像一個(gè)協(xié)會(huì)，既沒有國(guó)務(wù)院賦予的凌駕于其他部門之上的話語(yǔ)權(quán)，又沒有法律的約束力，僅僅是“協(xié)調(diào)”罷了。
部門分割
物流是一個(gè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，與工業(yè)、貿(mào)易、制造業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系。深圳市現(xiàn)代供應(yīng)鏈管理研究所所長(zhǎng)李文玉接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，物流業(yè)部門分割的管理在全國(guó)很普遍。物流企業(yè)都知道管理體制上存在問題，但也沒有更好的解決辦法。
雖然在國(guó)家層面上，國(guó)家發(fā)改委是物流的主管部門，但是省、市一級(jí)的物流管理職能部門的歸屬卻并不完全一致。記者從寧夏交通廳了解到，自治區(qū)級(jí)有四個(gè)部門在管物流。牽頭主管部門是自治區(qū)的交通廳，涉及物流行業(yè)的具體工作還有自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)、發(fā)改委、商務(wù)廳。
具體到銀川市，也延續(xù)了自治區(qū)的管理模式。銀川市政府在劃分職能時(shí)，主管單位自然是銀川市交通局，其主管交通基礎(chǔ)設(shè)施，公路建設(shè)；商貿(mào)物流、配送工作則劃給商務(wù)局；工信局（原來的地方經(jīng)委）通過其下設(shè)的鐵路協(xié)調(diào)辦公室承擔(dān)著部分鐵路運(yùn)輸管理職能。到了縣一級(jí)，物流的管理職能則是由經(jīng)發(fā)局、發(fā)改委承擔(dān)。
在寧夏佳奇石化實(shí)業(yè)有限公司總經(jīng)理郝殿君看來，對(duì)物流企業(yè)來說，管理的部門分割最大的弊病在于，牽扯到?jīng)Q策一個(gè)事情的時(shí)候，多頭管理往往造成效率低下。商務(wù)部門有商務(wù)部門的規(guī)劃、交通部門有交通部門的規(guī)劃。這樣一來，都站在各自部門的角度上思考問題，形成的規(guī)劃有些是矛盾的。物流企業(yè)從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又涉及到多個(gè)領(lǐng)域，造成企業(yè)在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)無所適從。
當(dāng)下業(yè)界熱議的“空鐵聯(lián)運(yùn)”就是由于鐵道部和交通運(yùn)輸部在管理體制上部門分割的典型案例。鐵路和民航分屬于鐵道部和交通運(yùn)輸部，而且部門通暢的良好溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善，加之部門之間的利益分配問題，造成受高鐵沖擊較大的民航有情，而高鐵無意�？砧F聯(lián)運(yùn)這種高效的綜合運(yùn)輸方式，很難在國(guó)內(nèi)鋪開。由此不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)海陸空綜合運(yùn)輸體系的分割和融合的不到位，也是中國(guó)物流系統(tǒng)效率低下的重要原因之一。
條塊分割
不僅是中央層面存在物流管理的部門分割的現(xiàn)象，而且地方政府管理物流時(shí)，條塊分割的管理模式也制約著物流業(yè)的發(fā)展。
在采訪中了解到，市級(jí)政府雖然也設(shè)立與國(guó)家發(fā)改委有類似職能的牽頭部門，如發(fā)改委。但涉及到具體的物流活動(dòng)時(shí)，交通委、商委也在“履行”著自己的職能。即使在同一部門內(nèi)部，在設(shè)置物流處的同時(shí)，還有與其平行的物流管理部門。如深圳市的物流牽頭部門是交通委，但在交通委又下設(shè)物流處、空港處、公共交通處、港航管理處。
武漢市發(fā)改委經(jīng)貿(mào)處應(yīng)平安對(duì)此深有體會(huì)。他告訴記者，雖然武漢市的物流主管部門設(shè)在發(fā)改委的經(jīng)貿(mào)處，但財(cái)貿(mào)處負(fù)責(zé)物流項(xiàng)目的立項(xiàng)和一些綜合協(xié)調(diào)的工作；交通委的物流處負(fù)責(zé)交通物流管理的協(xié)調(diào)。
這種條塊分割的管理方式已經(jīng)對(duì)物流企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生了影響。一家外資物流企業(yè)的中國(guó)區(qū)負(fù)責(zé)人向記者抱怨，其在南京化工園區(qū)有一個(gè)客戶，委托為其量身定制物流案。由于這個(gè)物流方案涉及到的增值服務(wù)較多，有的物流管理職能并不在物流主管部門的職責(zé)范圍之內(nèi)。這就出現(xiàn)了涉及物流流程的不同環(huán)節(jié)需要太多不同的部門來審批。如涉及到危險(xiǎn)品需要公安部門批準(zhǔn)，涉及到物流規(guī)劃用地又需要跑發(fā)改委，涉及到港口泊位建設(shè)又需要港口管理部門簽字。跑了一大圈下來，好不容易把該辦的手續(xù)都辦完了。但這也不敢保證隨著項(xiàng)目的深入開展，又會(huì)牽扯到哪個(gè)部門。這極大影響了項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度。
區(qū)域分割
“成都市的物流業(yè)由市現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展辦公室來統(tǒng)一管理，并由市政府統(tǒng)一管理。因此，至少不存在同一部門之間管理的條塊分割�！背啥际薪煌ㄎ锪鬓k金大中話鋒一轉(zhuǎn)，“但這種管理也僅僅局限于四川省，無法與周邊省市達(dá)到完全的協(xié)調(diào)一致。在成都市要打造西部九省一市物流中心的同時(shí)，西部各省市也提出不同的發(fā)展目標(biāo)：重慶市規(guī)劃長(zhǎng)江上游國(guó)家物流中心，昆明的目標(biāo)是東盟區(qū)域物流中心，西安要建設(shè)西北物流中心，貴陽(yáng)則要成為長(zhǎng)江上游至泛珠三角物流樞紐。”
其實(shí)，目前我國(guó)不同區(qū)域在物流發(fā)展規(guī)劃上各自為政的現(xiàn)象極為普遍，不僅極易造成重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，甚至形成市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。
中創(chuàng)物流股份有限公司項(xiàng)目物流總監(jiān)崔海濤在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出，現(xiàn)在國(guó)家大量基建投資也是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段，而且確實(shí)存在需求增長(zhǎng)的合理因素。但規(guī)模過大也可能會(huì)為今后可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。
他告訴記者，青島港曾出現(xiàn)過貨物壓港的情況。隨著日照港的迅速崛起，青島港發(fā)展速度明顯不如以前了。有時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)兩個(gè)港口沒貨和搶貨的狀況。從資源優(yōu)化配置的角度，港口的建設(shè)應(yīng)該有一個(gè)合理的規(guī)劃，但是全國(guó)各地港口建設(shè)并不是全國(guó)一盤棋，而是各自盤算自己的“小九九”，“誰干起來算誰的”。
不僅是青島港和日照港，環(huán)渤海地區(qū)的許多港口都存在重復(fù)建設(shè)之嫌。中投顧問的一份監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，目前環(huán)渤海大連港利用率為78%、青島港為68%、天津港僅為55%。在此基礎(chǔ)上，山東、遼寧、河北和天津各港口還在大興土木，并都提出了雄心勃勃的港口發(fā)展規(guī)劃，而且出現(xiàn)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的苗頭。
有媒體報(bào)道，以北方黃渤海區(qū)域八大港口的鐵礦石和煤炭大宗原料碼頭的改擴(kuò)建為熱點(diǎn)。有業(yè)界人士擔(dān)心黃渤海區(qū)域鐵礦石碼頭會(huì)出現(xiàn)運(yùn)力過剩的問題。
港口之爭(zhēng)只是由于物流管理體制上的區(qū)域分割導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的冰山一角。全國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域物流園之爭(zhēng)、航空樞紐中心之爭(zhēng)、航運(yùn)中心之爭(zhēng)也是屢見不鮮�！兑�(guī)劃》中明確提出：“改革現(xiàn)行物流業(yè)相關(guān)行業(yè)管理體制，打破部門間和地區(qū)間的分割和封鎖，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境……”這種狀況在《規(guī)則》出臺(tái)后仍沒有明顯改觀。地方區(qū)域封鎖已經(jīng)破壞了正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，給物流企業(yè)帶來極大的成本壓力，甚至影響了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。
崔海濤告訴記者，他們打交道最多的是公路運(yùn)輸管理部門和交通管理部門。由于交通運(yùn)輸部賦予各個(gè)地方的權(quán)力比較多，各地對(duì)相關(guān)政策解讀也不一致。這就造成各地公路運(yùn)輸管理和交通管理部門對(duì)設(shè)備運(yùn)輸管理，特別是超限的認(rèn)定千差萬別。地方保護(hù)還突出表現(xiàn)在，從事公路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所辦理各種證件本應(yīng)該在全國(guó)通行，但實(shí)際的情況是沒有人去規(guī)范。這不僅造成企業(yè)每年因此多承受上千萬的成本，而且極大地限制了物流企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)，不利于企業(yè)的做大做強(qiáng)。
政出多門之源
“根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的要求，我們也建立物流聯(lián)席辦制度，聯(lián)席會(huì)議辦公室就設(shè)在沈陽(yáng)市發(fā)改委。”沈陽(yáng)市發(fā)改委經(jīng)貿(mào)處姚先生告訴記者，“沈陽(yáng)市明確發(fā)改委是物流管理牽頭部門。但是與發(fā)改委平行的部門，如市服務(wù)業(yè)委員會(huì)、交通局等部門，根據(jù)自己的職能負(fù)責(zé)相關(guān)的物流工作�！�
地方發(fā)改委作為物流管理的牽頭部門，各相關(guān)部門分工配合的管理方式，始于2005年國(guó)家發(fā)改委建立全國(guó)現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。國(guó)家發(fā)改委在同年要求各地政府也建立物流業(yè)的聯(lián)席會(huì)議制度。由此形成了國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，商務(wù)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部各自負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)的相關(guān)物流工作的管理模式。
這樣一套物流管理體式，也是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐和探求才逐步確立的。在20世紀(jì)80年代，物流作為一個(gè)泊來詞從日本引進(jìn)我國(guó)時(shí)，被狹義的理解為運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)。物流管理的職能先后由國(guó)家經(jīng)委、經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委部門、交通部等管理。
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流活動(dòng)的日益頻繁，2002年，國(guó)家把發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)作為“十五”期間三大重點(diǎn)任務(wù)之一，并由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委研究制定有關(guān)物流發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，原國(guó)家計(jì)委著手制定全國(guó)物流業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃。在地方層面，由經(jīng)貿(mào)委主抓物流工作。
2003年3月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。在國(guó)家層面上，整合行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)政策制定等職能成立國(guó)家發(fā)改委。而國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的主要職能分別劃入國(guó)資委、國(guó)家發(fā)改委及商務(wù)部。而地方政府在組建發(fā)改委時(shí)，卻保留了經(jīng)委或經(jīng)貿(mào)委。值得注意的是，兩者是綜合經(jīng)濟(jì)管理的平行部門。這為物流行業(yè)的綜合管理體制建設(shè)上埋下了隱患。加之，物流本身就是個(gè)跨鐵路、航空、郵政、公路、海運(yùn)、商業(yè)等多領(lǐng)域的復(fù)合性產(chǎn)業(yè)，而中國(guó)現(xiàn)代物流業(yè)起步晚，物流業(yè)的管理也不是某一個(gè)部門能獨(dú)立完成的。
法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之缺
地方封鎖、區(qū)域分割的行業(yè)管理體制，從側(cè)面反映了國(guó)家層面的統(tǒng)一的物流標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)體系的缺位。《規(guī)劃》中就有關(guān)于“研究制定促進(jìn)現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策”、“研究制定系統(tǒng)的物流產(chǎn)業(yè)政策”和“清理有關(guān)物流的行政法規(guī)”的表述。
崔海濤也認(rèn)為，之所以形成地方公路運(yùn)輸管理部門收費(fèi)政策各不相同、罰款名目繁多的局面，與物流標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一和缺乏對(duì)地方物流法規(guī)清理有很大關(guān)系。
物流是一個(gè)復(fù)合型產(chǎn)業(yè)�，F(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)要求企業(yè)一方面要在空間上實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)，另一方面也要求企業(yè)能運(yùn)用多種運(yùn)輸方式，降低物流成本、提高運(yùn)作效率。但是由于統(tǒng)一物流法律、標(biāo)準(zhǔn)的缺失，造成物流企業(yè)受制于各地利用地方法規(guī)，網(wǎng)絡(luò)化擴(kuò)張頻頻受阻，以及國(guó)內(nèi)從事多式聯(lián)運(yùn)事務(wù)，必須同時(shí)向不同部門的審批單位提出申請(qǐng)，在進(jìn)出口通關(guān)問題上，更是手續(xù)煩多、時(shí)間冗長(zhǎng)，無法達(dá)到現(xiàn)代國(guó)際物流企業(yè)的效率要求。
事實(shí)上，造成我國(guó)目前這種物流管理體制的根源，可歸結(jié)為高端綜合性物流管理機(jī)構(gòu)缺位。具體、集中表現(xiàn)在我國(guó)把物流分成公路運(yùn)輸、空運(yùn)、海運(yùn)不同管理領(lǐng)域。
在微觀層面上，這與國(guó)內(nèi)工商企業(yè)對(duì)物流成本或者說是價(jià)值的理解頗為相似。國(guó)內(nèi)工商企業(yè)選擇物流服務(wù)商時(shí)，往往比的是運(yùn)輸成本是多少，倉(cāng)儲(chǔ)成本是多少。而運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)的成本僅僅是整體價(jià)值的兩個(gè)常規(guī)的環(huán)節(jié)。評(píng)價(jià)一個(gè)公司的物流服務(wù)的優(yōu)劣，在這兩個(gè)環(huán)節(jié)之外還有管理成本，還有諸如物流成本下降卻導(dǎo)致的諸如庫(kù)存不足引發(fā)的銷售下降，物流管理不好，導(dǎo)致貨物的破損、丟失、被盜，并沒有引起國(guó)內(nèi)工商企業(yè)的足夠重視。
在宏觀層面上，物流作為一個(gè)行業(yè)來說，應(yīng)該把它放在供應(yīng)鏈整體框架下，把物流業(yè)看成一個(gè)整體來管理。綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)物流業(yè)及其相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)行為。而要做到這一點(diǎn)，當(dāng)前迫切要求我國(guó)建立一套適合國(guó)情的、有利于行業(yè)發(fā)展的物流管理模式，并成立與該管理模式相匹配的國(guó)家級(jí)物流管理體制，這或許是一條可行之路。
